Construction sur terrain agricole : "Je suis d'accord moi non plus"; l'étrange pouvoir de la CDPENAF

            La CDPENAF (commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers) émet, dans notre département, des avis sur les projets d'aménagement ou d'urbanisme sur des terres agricoles, naturelles ou forestières.

 

Par « opération d'aménagement où d'urbanisme », on semble intégrer notamment la notion de « constructions ». Ainsi, dès lors qu'un agriculteur souhaite construire sur son exploitation, l'avis de la CDPENAF est requis !

 

Ce n'est pas l'agriculteur qui sollicitera directement la commission. Ce dernier se contentera de suivre le circuit classique en déposant une demande de permis de construire en mairie. 

C'est ensuite la municipalité qui sollicitera la CDPENAF pour obtenir un avis « favorable » sur le projet de l'agriculteur. La maire, à réception de l'avis de la commission délivrera, ou pas, un permis de construire. 

 

Tantôt appréciée par les maires à qui la CDPENAF peut servir de rempart contre de vieilles promesses électorales ; tantôt décriée par ces mêmes maires qui ont l'impression de perdre de leur pouvoir de décision en matière d'urbanisme ; 

 

Les avis rendus par la CDPENAF apparaissent aussi frustrants que contraignants... Du moins en apparence ! 

 

L'équipe d'agriculteur.re s'est penchée sur le sujet et vous livre son analyse.

 

 

        Tout d'abord, par le terme « opération d'aménagement et d'urbanisme » l'article L181-12 du code rural et de la pêche maritime, spécifique aux départements d'outre-mer, la CDPENAF locale déduit la notion de « permis de construire ». 

 

Or, si en métropole l'article L111-5 du code de l'urbanisme autorise expressément ces commissions à rendre un avis sur les « nouvelles constructions en zone agricole », ce n'est pas le cas dans les DOM...A moins de faire une interprétation très extensive de la notion « d'opération d'aménagement et d'urbanisme », il semble donc à tout le moins qu'il existe un sérieux doute à ce sujet. 

 

La CDPENAF DOM ne pourrait donc potentiellement pas rendre d'avis sur les permis de construire, la loi ne l'y autorisant pas expressément, à l'inverse de ce qui est prévu en métropole.

 

            En second lieu, la question se pose tout autant sur la portée véritable des décisions rendues par la CDPENAF. 

 

Cette commission émet des avis. En droit, il existe deux sortes d'avis :

 

L'avis simple : Il s'agit d'un avis émit par une commission, mais qui n'a pas de force contraignante envers le demandeur de cet avis. Le demandeur est dans ce cas libre de suivre ou d'aller à l'encontre de l'avis, sa seule obligation est de le demander. 

 

L'avis conforme : Il s'agit ici d'un avis bien plus contraignant. Le demandeur est lié à cet avis et est forcé de le suivre, que celui-ci soit positif ou négatif. 

 

Qu'en est-t-il pour notre CDPENAF ?

 

L'article L181-12 instituant notre commission domienne évoque un « avis favorable ».

 

Un avis favorable ? Cossa sa ?

 

Le terme avis favorable a été semble-t-il un peu vite traduit par avis conforme...

 

Dans l'absolu, l'obligation d'un avis favorable ne permet pas de rendre applicable une demande qui aurait reçu un avis négatif de la CDPENAF, mais il permet de refuser une demande après un avis favorable de cette commission.

 

Concrètement, un maire ne pourra pas dire oui à un permis de construire si la CDPENAF a dit non, mais il aura la possibilité de dire non si la CDPENAF lui dit oui !

 

Le maire n'aura aucun mal à appliquer la deuxième solution ; les avis de la CDPENAF n'étant pas définis comme conforme.

 

Pour notre agriculteur qui souhaiterait construire sur son exploitation, la combinaison des possibles décisions est donc assez complexe :

  • La CDPENAF peut dire non et le maire doit dire non

  • Le CDPENAF peut dire oui et le maire peut dire oui

  • La CDPENAF peut dire oui et le maire peut dire non

  •  

    Pour tenter de comprendre cette situation, il nous faut revenir à ce pourquoi la CDPENAF a été créé.

     

    Initialement, cette commission a pour mission de donner un avis sur les projets ayant pour conséquence la réduction des surfaces naturelles, des surfaces agricoles et des surfaces forestières

     

    Elle n'a jamais eut vocation à se substituer à la police de l'urbanisme, aux municipalités... C'est ainsi aux maires dans le cadre de l'instruction d'une demande qu'il revient de vérifier la conformité de la demande avec l'ensemble des réglementations existantes et non a la CDPENAF qui doit se cantonner à donner un avis sur la consommation de l'espace agricole, naturel ou forestier.

     

    Ainsi, en vous épargnant une étude comparative fastidieuse entre le texte métropolitain et le texte domien, nous pensons pouvoir affirmer que si le législateur à choisi deux rédactions distinctes sur les missions d'une même commission, c'est sans doute qu'il souhaitait qu'elles n'aient pas les mêmes prérogatives.

    Sauf à dire que la rédaction de l'article L181-12 du code rural ait été faite un peu trop vite et sans véritable vérification de sa portée juridique...

     

    Souvent citée en modèle, et enviée par le législateur métropolitain, notre CDPENAF apparaît fragile, tant la sécurité juridique de ses avis doit être consolidée...

     

    En poussant d'ailleurs le raisonnement à l'extrême, si l'avis de la CDPENAF DOM n'est pas, comme nous le soutenons, un avis conforme ; se pourrait-il à contrario qu'il s'agisse d'un avis simple et, que dès lors, même en cas de refus le maire pourrait ne pas le suivre...

    Idée saugrenu mais loin d'être risible, à moins que la tropicalisation du droit n'ait entraîné le législateur à créer le concept de « l'avis conforme uniquement lorsqu'il est défavorable ».

     

    L'équipe Agriculteur.re
    LJS/LJJ

     



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